alrafidain of Law

البناء العشوائی هو بناء یقوم الأفراد بتخطیطه وتشییده على الأراضی المملوکة للدولة، وغالباً ما تکون هذه الأراضی على أطراف المدن ضمن مناطق غیر مخططة وغیر خاضعة للتنظیم ولا یسمح بالبناء علیها، حیث یقوم الافراد بإقامة مبانی تتنافى مع المجال العمرانی للمدن التی تنمو بداخلها أو حولها وتخالف القوانین المنظمة للتخطیط العمرانی.
وتعد مشکلة البناء العشوائی من أصعب المشکلات التی تعترض تقدم المجال العمرانی فی معظم الدول العربیة ومنها العراق، والذی استفحلت فیه هذه المشکلة بشکل خطیر فی ظل حالة الفوضى التی یمر بها البلد.
وقد حاولت الدول التی عانت من هذه المشکلة أن تتصدى لها بالتشخیص والمعالجة، وتباینت مواقفها التشریعیة فی هذا الصدد بین من عدت المتجاوز الطرف الضعیف فی المعادلة فنظرت له نظرة المتسامح معتبرةً إیاه شخص مغلوب على أمره اضطرته الظروف الحیاتیة الصعبة إلى التجاوز على أراضی الدولة مثل المشرع العراقی والذی تجسد موقفه فی قرار مجلس الوزراء العراقی الصادر فی ٢٤/١١/٢٠١٩ والذی قضى بتملیک الأراضی السکنیة للمتجاوزین علیها، والمشرع المصری فی قانون التصالح فی مخالفات البناء رقم ١٧ لسنة ٢٠١٩ وأمام الوجود الواقعی لهذه المشکلة على الأرض، وما تخلفه من انعکاسات خطیرة على جوانب الحیاة الاجتماعیة والصحیة والبیئیة والقانونیة وغیرها، فقد ارتأینا وبحکم التخصص تسلیط الضوء على الانعکاسات القانونیة لها وتحدیداً ما یتعلق منها بالقانون المدنی، حیث نحاول من خلال هذا البحث الوقوف عند بعض المشکلات القانونیة التی یثیرها وجود البناء العشوائی على أرض الواقع واخترنا منها على وجه التحدید مشکلة القیمة القانونیة للتصرفات التی یکون محلها البناء العشوائی، ومشکلة حقوق الغیر المرتبطة بالبناء العشوائی بشکل غیر مباشر والمتمثلة بکل من حقوق الجوار بین ساکنی هذه المبانی العشوائیة، وحقوق دائنی المتجاوز فی التنفیذ على البناء.

تعد التجاوزات على عقارات الدولة من الظواهر السلبیة التی انتشرت فی الآونة الاخیرة ولم یضع المشرع العراقی حلولا قانونیة اذ لا تکفی القواعد العامة الواردة فی القانون المدنی العراقی الذی عد المتجاوز غاصباً بل نحتاج الى اعادة نظر بهذا القانون ووضع النصوص القانونیة التی تعالج حالات التجاوز بأنواعها سواء اکانت تجاوزاً على الاراضی ام الابنیة المملوکة للدولة مع ضرورة المحافظة على وظیفة المال العام وازالة العشوائیات.
فضلا عن ذلک فان جهاز الادعاء العام هو الجهاز المکلف بحمایة المشروعیة والحفاظ على اموال الدولة لذلک لابد ان یکون له دور فاعل فی حمایة عقارات الدولة من خلال تحریک الدعاوى المدنیة عند حصول التجاوز والطعن لمصلحة القانون عند الاضرار والتجاوز على املاکها والحضور الفعلی فی الدعاوى التی تکون الدولة طرفا فیها لذلک فنحن بحاجة لتفعیل دور الادعاء العام بهذا المجال لیحقق الغایات التی رسمها المشرع له.

یعد الحق فی السکن أحد أهم الحقوق الاقتصادیة الاجتماعیة المنصوص علیها فی الشریعة الاسلامیة والمواثیق والاتفاقیات الدولیة التی باتت جزءً لا یتجزأ من الدساتیر ویرتبط هذا الحق بحقوق أساسیة أخرى، کالحق فی الکرامة الانسانیة والصحة والخصوصیة وتکوین الأسرة ورعایتها, ولا یقصد به الجانب المادی او اللغوی فحسب بل المفهوم الانسانی الاجتماعی الحقوقی والأثر النفسی الذی یترکه المسکن عند الإنسان إذ یعد توفیر السکن الملائم عنصراً جوهریاً من عناصر ضمان الکرامة الإنسانیة فالمسکن ضرورة أساسیة من ضرورات المعیشة الصحیة السویة، فهو یلبی حاجة أو حاجات نفسیة عمیقة للتمتع بالخصوصیة وبمکان مقصور على الشخص وحده؛ وحاجات مادیة للتمتع بالأمن والاحتماء من عوادی الطقس؛ کما یلبی أیضا الحاجة الاجتماعیة إلى وجود أماکن تجمع أساسیة تنشأ فیها العلاقات الاجتماعیة وتترعرع، فهو حق الإِنسان فی العیش بمکان ما بأمان وسلام وکرامة بصورة تضمن له حقه الإِنسانی فی السکن بصورة تلائم احتیاجاته الانسانیة ویزودنا بإطار فرید لرصد الخطوات التی تتخذها کل دولة تجاه توفیر المسکن وفقا لمطالب المواطنین وإصرارهم على تلبیة ذلک الحق الإنسانی الأساسی.

منذ العام ١٩٧٥ نشأ حول مدینة بیروت ما یسمى بأحزمة البؤس نتیجة للنزوح الکثیف من المناطق والاریاف بسبب الحرب الاهلیة، حیث استقر هؤلاء بصورة غیر مشروعة فی اراض مملوکة من الغیر او من الدولة حیث تم بناء وتشیید الابنیة والمنازل التی تخالف ادنى الشروط المفروضة للسکن.
الیوم یقوم هؤلاء بتأجیر تلک الابنیة المبنیة على اراض الغیر وفی بعض الاحیان یقومون ببیعها وتنشأ الخلافات نتیجة لتلک التصرفات القانونیة.
فضلا عن ان تلک البؤر تشکل مکانا مثالیا للخارجین عن القانون کتجار المخدرات والقتلة وغیرهم.

تولى الدولة القیام بوظائفها التی حددت بالدستور، وفی سبیل اداء وظائفها هذه، لا بد من ان تمتلک اموالاً منقولة وعقاریة وتستخدمها سواء من قبل مؤسساتها، او من قبل الجمهور مباشرة وقد یحدث ان یتجاوز الافراد علیها بالاعتداء بصورة او بأخرى، مما یتطلب تدخل الدولة بإحاطتها بالحمایة اللازمة لمنع التجاوز ابتداءً، او برفع التجاوز عن طریق الدعوى التی تقیمها امام المحاکم ومن خلال دعوى مدنیة بطلب رفع التجاوز والتعویض عن الاضرار التی لحقت جراءه ان کان له مقتضى، لذا سنسلط الضوء على ما هو متاح للإدارة والافراد من وسائل قانونیة ومادیة تمکنها من رد اعتداء الافراد وتجاوزهم على الاموال العامة للدولة والخاصة، لا سیما فی ظل الظروف الراهنة ذات الطابع الاستثنائی الذی یمر به بلدنا، حیث ازدادت وسائل الاحتیال والغصب والاتلاف، دون ان تستند الى اساس قانونی.

أصبح السکن العشوائی مشکلة کبیرة تثقل کاهل الدول والساکنین معا، نظرا لما تشکله من ابعاد تؤدی الى ظهور مشکلات خدمیة وبیئیة واجتماعیة واقتصادیة فضلا عن السمة البارزة والمشکلة الاکبر هنا وهی البناء السکنی الفوضوی التراکمی غیر الدقیق.
لذا کان على المتخصصین فی المجال التشریعی معالجات لإیجاد تشریعات متنوعة لهذا الغرض، فظهرت التشریعات المتخصصة فی هذا المجال وتجارب الدول المتعددة ایضا الاستفادة منها فی ایجاد حلول متنوعة فی مشکلة السکن العشوائی فی العراق من خلال التجربة الاهم فی ذلک الا وهی التجربة المصریة من خلال قانون رقم ٣٠٥ لسنة ٢٠٠٨ الخاص بإنشاء صندوق تطویر المناطق العشوائیة، وتجارب دول اخرى، او معالجات معینة سواء اکانت على المستوى الاقلیمی أم الدولی.

ان المسکن الذی هیئه الزوج على اراضی الدولة دون اذنها، لإسکان زوجته، مختلف فی مدى مشروعیته من الناحیة الفقهیة والقانونیة والقضائیة، فمن الناحیة الفقهیة هنالک ثلاثة اراء، الاول منع البناء على اراضی الدولة دون اذن مسبق، والثانی اجاز ذلک دون اذن، والثالث اجاز للضرورة، اما من الناحیة القانونیة فالمشرع العراقی من حیث الاصل منع التجاوز على اراضی والزم الجهات المختصة بازلة المبانی، ولکنه فی الوقت نفسه قام بتملیک بعض المتجاوزین لهذه الاراضی ببدل معین، کما انه عوض البعض الاخر مبالغ مالیة مقابل ازالة التجاوزات، اما من الناحیة القضائیة، فقد اعتبر القضاء العراقی المسکن العشوائی مسکنا شرعیا لسکنى الزوجة کواقع حال، یترتب علیه ما یترتب على المسکن الشرعی النظامی من اثار تتعلق بالحقوق الزوجیة.

عالجت العدید من التشریعات ظاهرة التجاوز على العقارات وما نشأ عنها من عشوائیات معظمها لمستوطنات بشریة أسهمت فی انتشار مواقع للسکن غیر اللائق.
وقد تفاوتت المعالجة فی الشکل والتفاصیل على وَفقِ السیاسة التشریعیة المتبعة سواء أکانت دولیة ام وطنیة، حیث تضمنت تلک المعالجات نوعا من الحلول لتتلاءم مع المرحلة الزمنیة من ناحیة، وظروف المتجاوزین من ناحیة اخرى، ومع ذلک استمرت هذه الظاهرة بالاتساع ولم تسهم المعالجات التشریعیة المتخذة فی انهائها مما حدا بعضا من الدول الى اعتماد وسائل اخرى تتفق مع التخطیط الحضری للمدن وبأسالیب متنوعة، وتبنت التشریعات الدولیة توفیر وتعزیز التنمیة المستدامة للبلدان والمدن من خلال برنامج الأمم المتحدة للمستوطنات البشریة(Un- Habitat) کونه مخولا من الجمعیة العامة للأمم المتحدة ضمن المجالات الاجتماعیة والبیئیة وهو حلقة الوصل لجمیع مسائل التحضر والمستوطنات البشریة داخل منظومة الأمم المتحدة الهدف منه توفیر المأوى المناسب للجمیع یطلق علیه تسمیة (موئل الأمم المتحدة).
اما فی العراق فقد کان هناک العدید من التشریعات التی صدرت متتابعة ضمن مراحل زمنیة مختلفة تتفق والسیاسة المتبعة فی حینها من قبل الحکومات العراقیة منذ تأسیس جمهوریة العراق عام ١٩٢١ ولحد الان التی حاولت معالجة ما هو قائم من تجاوزات والحد من انتشارها مستقبلا، الا ان ظاهرة التجاوزات والبناء العشوائی غیر المشروع استمر بالاتساع ردَّ فعل على أسباب وظروف متعددة: اقتصادیة، وسیاسیة، وامنیة، واجتماعیة.
ومن أبرز الحلول التی تضمنتها القوانین والقرارات الصادرة فی العراق لمعالجة التجاوزات، الزام الدوائر الرسمیة المختصة بتملیک العقار المتجاوز علیه على وفق شروط یحددها التشریع الصادر فی حینه لیکون التملیک ببدل او بدونه.
هذه الحلول هی محور البحث فی موضوع التجاوز على العقارات وبشکل خاص فی نطاق موقف المشرع العراقی من خلال الترکیز على مسألتین أولاهما مضمون التشریع والأخرى متطلبات الواقع وفی اطار المبادئ العامة لحقوق الانسان.

یعتبر حق الملکیة من أوسع الحقوق العینیة نطاقاً، من حیث السلطات والصلاحیات التی یمنحها لصاحبه، حیث یمکن صاحبه ممارسة کل السلطات الممکنة على الشیء محل الحق, من استعمال واستغلال وتصرف، ولأهمیة ذلک أفرد المشرع العراقی کغیره من التشریعات المقارنة بالعدید من المواد القانونیة والتی بدأت من المادة (١٠٤٨) ولغایة (١١٦٨) فی قانونه المدنی العراقی المرقم (٤٠) لسنة ١٩٥١. وتکمن أهمیة هذا البحث فی انه محاولة لمعالجة ظاهرة البناء غیر القانونی على ملک الغیر التی هی فی توسع مستمر مما یهدد بابتلاع أجزاء کبیرة من اراضی الدولة. ان البناء على ملک الغیر دون سبب یوجبه القانون صورة من صور الالتصاق، نظمته القوانین المدنیة المقارنة بقواعد عامة بوصفه سبباً من اسبابا کسب الملکیة. وهو من المواضیع المهمة فی الواقع العملی، إذ لا یکاد القضاء فی مختلف دول العالم یخلو من منازعات موضوعها البناء على ملک الغیر دون سبب، وقد ازدادت فی الآونة الأخیرة أهمیة هذا الموضوع بالنظر للنشاط العمرانی المتزاید الذی تشهده الدول فی الوقت الحاضر والذی تصاحبه بالتأکید زیادة حالات التجاوز.
تکمن مشکلة هذا البحث فی خطورة ظاهرة البناء غیر القانونی على ملک الغیر واراضی الدولة وانعکاساتها السلبیة على القطاع السکانی، بالإضافة إلى بیان موقف القانون العراقی من الظاهرة مقارنة ببعض القوانین فی هذا الخصوص کالقانون المصری، ومن ثم المساعدة على المعالجة التشریعیة لظاهرة البناء غیر القانونی فی العراق واقلیم کوردستان العراق.
وفی الختام، توصلنا إلى عدة نتائج وتوصیات مهمة، ومن اهم تلک الاستنتاجات أن القضاء یستطیع الاستناد الى المادة (١٩٧) من القانون المدنی العراقی حیث تنص على انه (المغصوب إن کان عقاراً یلزم الغاصب برده الى صاحبه مع أجر مثله وإذا تلف العقار أو طرأ على قیمته نقص ولو بدون تعد من الغاصب لزمه الضمان). لکی یلزم على من اقام المنشآت المؤقتة برفعها واعادة الأرض لمالکها, فضلاً عن إلزامه بتأدیة أجر المثل عن المدة التی بقیت فیها تلک المنشآت المؤقتة علیها فی حالة مطالبة مالک الأرض بها.
وقدمنا عدة توصیات للمشرع العراقی ومن اهمها، إعادة النظر فی حکم المادة (١١١٩) مدنی وأن یعطی الحق فی استبقاء البناء دون أن یقیده بأی شرط، خصوصاً وأن هذه المادة تواجه حالة البانی سیء النیة فلیس من المستساغ عقلاً احاطة من اعتدى على ملک غیره وبسوء نیة بالحمایة . لذا ینبغی على صاحب الأرض حق تملک الابنیة بقیمتها مستحقة للقلع جبراً على البانی سیء النیة، دون النظر إلى جسامة الضرر عند القلع کجزاء لسوء نیة البانی.

تعود مشکلة ظهور السکن العشوائی إلى بدایات القرن العشرین فی الوقت الذی بدأ فیه التوسع العمرانی السریع للمدن مع تمرکز الخدمات والمصالح الحکومیة فی المدن الرئیسة وظهور العدید من الصناعات الحدیثة مما أدى بدوره إلى زیادة الهجرة الداخلیة للأفراد والنزوح من الریف إلى المدن سعیاً وراء الحصول على فرص العمل، حیث ان العراق یعانی من السکن العشوائی, وقد انتشرت العشوائیات فی مختلف مدنه مهما کان مستوى التطور والتقدم فی هذه المدینة أو تلک.
حیث اصبحت هذه ظاهرة تنتشر فی اغلب المدن العراقیة لتشکل أحزمة تحیط بالمناطق الحضریة مما تسبب فی تداعیات خطیرة جداً , بعضها یمکن معالجته , لکن الاغلب من المشاکل یصعب معالجتها لتأثیرها فی البنیة الحضاریة للمدن, بحیث أصبحت العشوائیات سمة تتسم بها المدن العراقیة فی مرحلة التحول العمرانی، مما أدى الى تشوه المدن العراقیة التی أثرت بدورها فی التنمیة الحضریة المستدامة بصورة مباشرة وغیر المباشرة من خلال تعارض العشوائیات مع أهم أرکان التنمیة المستدامة وهو عدم توریث المشاکل للأجیال القادمة.
وقد أراد الشارع الحکیم التخفیف عن الزوجة المطلقـة حدة الفراق بینها وبین زوجها ومنحها مـن الحقـوق التـی یمکن أن تخفف عنها مصیبتها، ویُعد السکن أحد تلک الحقوق التی تحفظ للزوجة به کرامتها وعزتها، لذلک اقتضت حکمة الله (سبحانه وتعـالى) الحکم بأحقیتها فی السکن بمقتضى آیات قرآنیة کریمة، وأحادیث نبویة شریفة رویت عن الرسول (صلى الله علیه وسلم) بشأن حق الزوجة المطلقة فی السکن.
وعمل المشرع العراقی فیما بعد لاعتبارات من العدالة التی تقضی بمنح الزوجة المطلقة التی لیس لها مسکن یؤویها بعد طلاقها حق السکن فی الدار أو شقة الزوجیة، فضلاً عن دفع الضرر الذی یمکن أن یقع علیها، ولکن ممارسة الزوجة المطلقة حقها فی السکن یشترط فیه بأن تفصح عن رغبتها أمام المحکمة التی تنظر دعوى طلاقها، وتصدر محکمة الموضوع فی ختام الدعوى قرارا ً بإبقائها فی الدار أو الشقة الزوجیة من دون الزوج، ولکن یقتضی ذلک حتماً عدم إلحاق الزوجة المطلقة أی ضرر بالغیر سواء أکانوا أشخاصاً عامة أم خاصة، لذلک عمد المشرع العراقی الى تشریع قانون حق الزوجة المطلقة فی السکنى بموجب القانون رقم ٧٧ لسنة ١٩٨٣ المعدل بالقانون رقم ٢ لسنة ١٩٩٤ضمن شروط معینة.

یؤدی العقار دوراً أساسیاً فی تسهیل الاستثمار، من خلال سد الحاجة المتزایدة للسکان على الوحدات السکنیة، نظراً لأهمیته فی التنمیة الاقتصادیة والاجتماعیة. ویعد الاستثمار العقاری المحرک الاساس للاقتصاد الوطنی بما یتیح من امکانات هائلة لتحقیق النهوض الاقتصادی للدولة، ویستوجب وجوده توفیر مقومات البیئة الاستثماریة الملائمة بمختلف أطرها التشریعیة والسیاسیة والاقتصادیة والاجتماعیة، لتکون ضامنة فی ایجاد أوعیة عقاریة لتشجیع الاستثمارات الوطنیة والأجنبیة من جهة، وقادرة على التغلب على المخاطر الکثیرة الناتجة عن حاجته إلى مبالغ مالیة ضخمة، ومتطلبات فنیة کبیرة من جهة أخرى

تعد هذه الصُکُوک وثائق متساویة القیمة تمثل حصصا شائعة فی ملکیة اعیان او منافع او خدمات او موجودات فی مشروع معین وذلک بعد تحصیل قیمة الصُکُوک وقفل باب الاکتتاب وبدء استخدامها فیما اصدرت من اجله، وتصدر بأسماء مالکیها مقابل ما یقدمونه من اموال لتنفیذ المشروع واستغلاله وتحقیق العائد لمدة تحدد فی نشرة الاصدار وفق مبادى الشریعة الإسلاَمیَة واحکامها، ومن ثم فهی بدیل اسلامی خال من الربا، وهی تقوم مقام السَنَدَات التقلیدیة.
وعالجت العدید من التشریعات هذه الاداة المهمة فی تَمْویل المشروعات کما فی قانون صُکُوک التَمْویل الاسلامی الاردنی رقم (٣٠) لسنة ٢٠١٢ و قانون الصُکُوک الإسلاَمیَة التونسی رقم (٣٠) لسنة ٢٠١٣ ، ونص علیها قانون المصارف الإسلاَمیَة العراقی رقم ٤٣ لسنة ٢٠١٥ ویعکف العراق على ایجاد مشروع لضوابط بهذا الشأن من قبل البنک المرکزی العراقی منذ عام ٢٠١٧، لکنه لم یصدر الى لآن.

یؤدی الاستثمار العقاری دورا کبیرا فی الحیاة الاقتصادیة، إذ أن الاستثمار فی القطاع العقاری یؤدی إلى التخفیف من أزمة السکن والتی تعانی منها الدول بشکل عام والنامیة بشکل خاص بسبب ضعف القدرة الشرائیة للمواطن، إذ أن الأزمة فی هذه الدول أدت إلى ظهور ما یعرف بالمناطق العشوائیة أی اقامة المساکن خارج التنظیم الاداری للمدن وهو ما أثر سلباً على المجتمع، إذ تعد هذه المناطق بؤراً للعدید من المشاکل الصحیة والاجتماعیة فضلاً عن افتقارها لأبسط مقومات الحیاة الاساسیة.

یجب على الشخص الراغب بالبناء الالتزام بالأحکام القانونیة المحددة سلفاً من قبل التشریعات المنظمة للعمران والمتعلقة بإجازة البناء من حیث شروط الحصول على إجازة البناء سواء کانت هذه الشروط متعلقة بطلب الإجازة والذی یعد إجراءً أولیا وضروریاً یجب اتباعه من قبل المعنی بالإجازة من حیث تقدیمه لطلب الإجازة والإجراءات التی یمر بها هذا الطلب أم الشروط المتعلقة بموضوع الإجازة أی أعمال البناء الخاضعة لهذه الإجازة،بسبب أن إجازة البناء تعد من أکثر الوسائل الإداریة المنظمة لأحد الحقوق الدستوریة وهو حق الملکیة الذی کفله دستور جمهوریة العراق لسنة ٢٠٠٥ بموجب البند (أولا) من المادة (٢٣) بنصه على أن (الملکیة الخاصة مصونة، ویحق للمالک الانتفاع بها واستغلالها والتصرف بها، فی حدود القانون)، والبند (ثانیا) من المادة (٢٧) بقوله ( تنظم بقانونٍ، الأحکام الخاصة بحفظ أملاک الدولة وإدارتها وشروط التصرف فیها، والحدود التی لا یجوز فیها النزول عن شیء من هذه الأموال)، فالمصلحة العامة، خاصة تلک التی تتعلق بالعمران هی التی أملت على المشرع التدخل بوضع قواعد لهذا البناء ومن أهم هذه القواعد منح إجازة البناء کونها أصبحت فی معظم دول العالم من الوسائل الرئیسیة لاحترام قواعد التنظیم والمحافظة على الطابع الحضاری للمدن لمنع البناء العشوائی الذی یؤثر فی النواحی الصحیة والجمالیة والاجتماعیة للمناطق السکنیة والمناطق الصناعیة والتجاریة.
لذلک نجد أن المشرع العراقی اجتهد فی وضع بعض النصوص فی التشریعات العادیة والفرعیة لمعالجة هذا الموضوع منها قانون إدارة البلدیات رقم (١٦٥) لسنة ١٩٦٤ المعدل ونظام الطرق والأبنیة رقم (٤٤) لسنة ١٩٣٥ المعدل، ولم یکتفِ المشرع بذلک خصوصا بعد انتشار ظاهرة البناء العشوائی فی مدن العراق على نحو یخالف أسس وضوابط التخطیط العمرانی وبشکل یمثل تجاوزا خطیرا للأنظمة والتعلیمات لذلک نجده أصدر تعلیمات متخصصة بذلک وهی نظام إجازات البناء رقم (٢) لسنة ٢٠١٦، فإذا خالف تلک الأحکام أصبح عرضة للمسائلة القانونیة من قبل الإدارة، وبالتالی یحق لها توقیع الجزاء الإداری أو غیر الإداری والمتمثل بالجزاء الجنائی أو المدنی المناسب.